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努力实现最优政策组合和最大整体效果

来源:欧亿OE备用入口   发布时间:2019-06-26   点击量:228

    评判政策得失有效最终在于市场主体活力能不能激发、国内市场空间能不能打开,而不在于经济增长速度高一点或低一点。

      前瞻中央经济工作会议(3)

      胡敏

      12月13日召开中央政治局会议分析了当前的经济形势,对2019年全年经济工作进行了总体部署,提出要“努力实现最优政策组合和最大整体效果”。这既是第一次提出,也是一个很高的要求,这对宏观政策部门提出了新考验。

      什么样的政策组合能够最优?如何实现整体效果最大?

      “政策的最优组合”只是一种理论上的假定,是在经济政策模型上结合了所有可以考量的约束条件后的一种最优极值寻解过程,而“实施效果的最佳或最大”也只能在政策实践取得结果后,以事后的评估和研判来确定,所以其不确定因素比较大。但之所以能将这样的表述上升为中央层面的决策目标,却是形势使然,也是我们在总结近年来宏观政策实施的一些经验和教训的基础上,中央决策层给宏观政策部门提出的一个更带有方向性的目标要求。

      首先,因为近年来我国经济运行面对极为复杂的国内外形势,既有多年国内累积性体制性矛盾的爆发,也有经济结构性、产业周期性因素的相互交织,更有开放经济条件下国际政治经济格局变迁的多重因素干扰。因此,解决经济运行中的矛盾和问题,尤其是抵御经济下行态势下的困难,努力确保经济运行在合理区间,必须依靠更加强有力的政策实施和有效组合,单一政策不可能应对这样复杂的系统问题。

      其次,因为这几年在政策选择、政策组合、政策施力过程中的确遇到了这样那样的不协调,有的背离了初衷,有的形成了割裂,有的还造成了相互负向牵掣,政策的出发点往往都是好的,但实施效果却不太理想,政策实施结果甚至与预期目标出现了较大偏离。其背后当然有诸多原因值得分析检讨,如何正确理解宏观政策的内涵、把握经济政策的实质,是一个值得反思的重要问题。

      一般来讲,目前我们讲的宏观政策有狭义和广义两种理解。狭义的宏观经济政策主要是货币信贷政策和财政税收政策,近年来中央在强调宏观政策取向时也主要是讲财政货币这两大政策,并确定了相应的两大政策调控指标,比如,赤字率和广义货币增速等。广义的宏观经济政策则包括财政、货币、产业、区域等政策,以此还可以进一步细分为税率政策、利率政策、汇率政策、消费政策、投资政策、房地产政策,等等。当然还有更泛化的可理解为各种政策体系。比如,2015年中央经济工作会议首次提出“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的五大政策组合,2016年中央经济工作会议又提出供给侧结构性改革这条经济工作主线,这既是当前经济工作的着力点,当然也是一个政策的组合。所以,我们讲的宏观经济政策既有为人普遍接受、国际通行的基准性的财政货币政策,也有延展性的更广泛意义上的政策集合。

      当然,因为每个时期经济着力点或者矛盾焦点的不同,决策层会重点强调某一方面的政策重点或者更多强调某一方面政策,但这并不意味着其他经济政策就可以忽视了,政策之间本身就具有关联性、传导性、递延性,而在实际操作或执行中却会出现认识上的偏差,这其间既有执行进程中的信息衰减、也或有公共政策存在利益部门化、利益截留化的倾向,因此可预期政策也并不必然产生逻辑上的政策效果。

      12月13日,中央经济形势分析会上讲出的四句话,实际上是对实现最优政策组合的内涵提出了界定:一是各层面的经济政策一定能够协调配合;二是政策一定聚焦在主要矛盾,即政策的施力点一定能够相向而行;三是一定要把握好节奏和力度,不能顾此失彼,也不能畸轻畸重;四是还要能够服务于创新和完善宏观调控这个大前提。要努力实现最优政策组合,必须恰如其分把握好这四点,并始终围绕主要目标,紧扣主要矛盾,不断相机预调微调,才有望实现整体效果最大。

      从2018年经济政策成效得失看2019年政策选择空间

      即将过去的2018年,是极为不平凡的一年,我国经济运行环境稳中生变,用“国际形势异常复杂严峻,国内改革发展任务艰巨繁重”可以很好地概括这一年。

      去年中央经济工作会议指出,2018年“要坚持以供给侧结构性改革为主线,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作,着力在打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战方面取得扎实进展,推进经济高质量发展”。4月23日,中央政治局会议分析一季度经济形势时指出,“我国经济周期性态势好转,但制约经济持续向好的结构性、深层次问题仍然突出,世界经济政治形势更加错综复杂。要增强忧患意识、坚持问题导向,着力解决突出矛盾和问题。把加快调整结构与持续扩大内需结合起来,推动信贷、股市、债市、汇市、楼市健康发展。”7月31日,中央政治局会议分析二季度经济形势时指出,“当前经济运行稳中有变,面临一些新问题新挑战,外部环境发生明显变化。要抓住主要矛盾……做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。”10月31日,中央政治局分析三季度经济形势时认为,“当前经济运行稳中有变,经济下行压力有所加大,部分企业经营困难较多,长期积累的风险隐患有所暴露。对此要高度重视,增强预见性,及时采取对策,确保经济平稳运行。”12月13日,中央政治局会议对四季度经济形势分析指出,“要辩证看待国际环境和国内条件的变化,增强忧患意识,继续抓住并用好我国发展的重要战略机遇期,坚定信心,把握主动,坚定不移办好自己的事。”

      党中央始终审时度势,在坚持稳中求进的工作总基调和保持经济运行在合理区间的基础上,围绕高质量发展要求,密切关注国内外经济态势的新变化,适时适度调整工作重点;在保持宏观政策连续性稳定性的前提下,根据市场主体需要及时完善政策,把握了政策实施力度和节奏,精准预调微调,总体上稳定了国内市场预期。

      随着今年中美贸易摩擦的不断升级,我国自加入WTO以来的近二十年里,相对宽松的国际环境或发生根本改变。外部市场的巨大变化传导到国内,一定程度上阻遏了中国经济的回暖势头,对尚未完成结构转型升级的中国经济形成新的压力。学界普遍认为,今年国内经济存在“不可能三角”——国际贸易平衡—国内经济增长—防控金融风险的矛盾,三者平衡起来有较大难度。从一年的国内经济运行成效看,在深化供给侧结构性改革取得进展的同时,矛盾和冲突不断。比如,去产能成效显著,助推上游原材料行业价格上行,不少国字号企业的利润和营收双丰收,但也增加了下游行业的经营压力,挤出了不少中小微企业;去库存抑制了一二线城市房价但外溢出三线城市房价的上涨,间接制约了中低收入居民的消费支出;去杠杆在有效防控化解经济金融风险的同时,其“行政化”“一刀切”的倾向也稀释了货币政策效应,影响了一大批企业的流动性需求,还产生了财政货币政策部门之间去杠杆还是稳杠杆的方向之争、政策协同之争;降成本在营改增等递进式减税降费利好作用下,规上企业总成本负担有所降低但空间依然很大;补短板只能说是循序渐进。另外,今年的资产价格泡沫化、汇率贬值预期、股市一蹶不振、新经济发展受挫、民企投资退出,等等,多少给投资者、消费者心理预期埋下阴影。

      这些因素的负面影响还将传递到新年,国内环境有可能出现“外部市场的收缩期,政策效应的递减期,就业增长的拐点期”一个新的“三期叠加”。如果不能很好应对,不能采取更加行之有效的措施,未来的一年我们将面对更为复杂的、更为窘迫的经济运行环境。对此,必须作出全面、客观、充分的形势估计,把困难想得更多一些,把准备工作做得更扎实一些,对宏观政策的把握就更要精准施策、措施得当,着力政策协调。

      政策的作用根本在于引导市场形成稳定预期,因此评判政策得失有效最终在于市场主体活力能不能激发、国内市场空间能不能打开,而不在于经济增长速度高一点或低一点。宏观政策的出台和施行必须把握时机、力度和节奏,政策实施坚决不搞“一刀切”,要因地制宜创造性开展工作,突出精准预调微调,既要有连续性稳定性协同性,也要有前瞻性灵活性有效性。

      明年经济政策的取向可能在于货币政策谨慎积极,既要保持货币流动性合理充裕,又要适度适效地平衡好去杠杆工作,切实把防范化解金融风险和服务实体经济更好结合起来;财政政策在于更加宽松积极,使其在扩大内需和结构调整上发挥更大作用,把实施更大限度的减税降费与释放更强的市场主体增长潜能结合起来。与此同时,宏观政策也要与产业政策、区域政策、社会政策、改革政策基本协同,从而实现最优政策组合,力求实现最大整体效果。

      [作者系中共中央党校(国家行政学院)研究员]

    

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